Заявление Трампа о военных полномочиях: сложное президентское наследие

Бывший президент Дональд Трамп выдвинул обвинения в том, что его предшественники обошли Резолюцию о военных полномочиях, федеральный закон, принятый в 1973 году, который требует от президентов уведомлять Конгресс в течение 48 часов о вводе вооруженных сил и получать законодательное разрешение в течение 60 дней. Утверждение Трампа, хотя и содержит элементы истины, отражает более нюансированный исторический опыт, который демонстрирует совершенно разные подходы к исполнительной власти среди недавних администраций.

Закон о военных полномочиях был разработан после войны во Вьетнаме, когда Конгресс стремился восстановить свою конституционную власть над военными решениями. Этот ключевой закон появился как сдерживающий фактор для неконтролируемой исполнительной власти и был направлен на предотвращение будущих затяжных конфликтов без надлежащего законодательного контроля. Несмотря на свои намерения, оказалось, что закон сложно последовательно применять при разных президентах, поскольку разные главнокомандующие интерпретируют его требования по-разному.

Администрация Рональда Рейгана, вопреки тому, что некоторые могли бы предположить о президенте-консерваторе, ориентированном на исполнительную власть, фактически получила официальное разрешение Конгресса на военные интервенции. Во время своего пребывания в должности с 1981 по 1989 год Рейган работал с Конгрессом над важными военными операциями, создав прецедент получения законодательного одобрения на крупные военные обязательства. Этот совместный подход отражал как конституционное уважение, так и политический прагматизм в эпоху разделенного правительства.

Аналогично и старший Джордж Буш-старший. Администрация Буша (1989–1993 гг.) и младшая администрация Джорджа Буша-младшего (2001–2009 гг.) добивались официального разрешения Конгресса на проведение своих военных операций. Президент Джордж Буш-старший Буш добился явного одобрения Конгрессом войны в Персидском заливе 1991 года, решающего момента, продемонстрировавшего уважение президента к военным полномочиям законодательной власти. Президент Джордж Буш получил Разрешение на использование военной силы (AUMF) в 2001 году после террористических атак 11 сентября, которые обеспечили правовую основу для операций в Афганистане, а затем вторжения в Ирак в 2003 году.

Показатели существенно иные, если изучить администрацию Барака Обамы и Билла Клинтона, которые приняли более расширительные интерпретации исполнительной власти в отношении военного развертывания. Президент Клинтон проводил военные операции в Боснии и Косово в 1990-е годы при ограниченном участии Конгресса или официальном разрешении. Вмешательство в Косово в 1999 году, продолжавшееся 78 дней, продолжалось без явного одобрения Конгресса, что стало значительным отходом от устоявшейся практики получения законодательного разрешения на проведение крупных военных операций.

Президент Обама также придерживался более одностороннего подхода к принятию военных решений, особенно в отношении своей военной интервенции в Ливии в 2011 году. Администрация утверждала, что операция под руководством НАТО, которая отстранила Муаммара Каддафи от власти, не требовала разрешения Конгресса, поскольку она не соответствовала порогу продолжительных боевых действий – юридическое толкование, вызвавшее серьезную критику как со стороны законодателей-республиканцев, так и со стороны демократов. Такая интерпретация фактически обходит требования Резолюции о военных полномочиях и представляет собой заметное расширение президентских полномочий

.

За пределами Ливии администрация Обамы провела обширные операции с использованием дронов и специальные операции во многих странах при минимальном контроле со стороны Конгресса. Эти целенаправленные операции по убийствам, особенно в Йемене, Пакистане и Сомали, представляли собой беспрецедентное расширение исполнительной военной власти, проводимое в основном вне поля зрения общественности и без формального законодательного разрешения. Администрация оправдывала эти операции широкими рамками AUMF 2001 года, интерпретация которого подвергалась сомнению учеными-юристами и лидерами Конгресса от обеих партий.

Собственный опыт Трампа в отношении военных полномочий представляет собой дополнительные сложности, которые усложняют его критику предшественников. Во время своего президентства Трамп санкционировал военные удары по Сирии в апреле 2017 года в ответ на атаку с применением химического оружия, и это решение было принято без получения разрешения Конгресса. Это одностороннее действие, хотя и ограниченное по масштабам, продемонстрировало, что сам Трамп не всегда последовательно соблюдал требования Резолюции о военных полномочиях — противоречие, которое подрывает его критику в адрес предыдущих администраций.

В более широком плане видно, что современные президенты, независимо от партийной принадлежности, все больше расширяют границы исполнительной власти в отношении военных решений. Однако степень и частота этого расширения значительно различаются. Администрации Рейгана и Буша, обе республиканские, обычно добивались официального разрешения Конгресса на проведение крупных военных операций, в то время как администрации демократов при Клинтоне и Обаме чаще действовали в «серых» правовых зонах или полагались на слишком широкую интерпретацию существующих разрешений.

Ученые-правоведы и эксперты по конституционному праву по-прежнему расходятся во мнениях относительно правильной интерпретации президентских военных полномочий. Некоторые утверждают, что Конституция наделяет президентов неотъемлемыми полномочиями использовать военную силу для национальной обороны без одобрения законодательного органа. Другие утверждают, что Резолюция о военных полномочиях, несмотря на ее конституционные вопросы, представляет собой надлежащую основу для демократической подотчетности в военных решениях. Эти продолжающиеся дебаты отражают фундаментальное противоречие между эффективностью исполнительной власти и надзором со стороны законодательной власти.

Конгресс сам несет некоторую ответственность за подрыв своего авторитета военных полномочий. Законодатели от обеих партий часто подчиняются президентам в военных вопросах, иногда явно, а иногда посредством законодательного бездействия. Повторное применение AUMF 2001 года, принятое подавляющим большинством голосов после событий 11 сентября, позволило нескольким администрациям проводить военные операции, которые, вероятно, не получили бы специального разрешения, если бы они были представлены как отдельные законодательные вопросы.

Практическое исполнение резолюции о военных полномочиях оказалось практически невозможным, поскольку президенты просто игнорировали ее требования с минимальными последствиями. Ни один президент не столкнулся с серьезными юридическими последствиями за нарушение статута, а Конгрессу в значительной степени не удалось установить политическую цену за несоблюдение закона. Этот вакуум в правоприменении позволил резолюции стать скорее конституционным предложением, чем обязательным юридическим требованием, что способствовало расширению президентской военной власти между администрациями.

Исторические данные подтверждают, что утверждение Трампа о предшественниках частично соответствует действительности, но упускает из виду важнейший контекст. Президенты Рейган и оба Буша в целом уважали дух Резолюции о военных полномочиях, хотя и не всегда ее букву, добиваясь участия Конгресса в принятии важных военных решений. Напротив, Клинтон и Обама трактовали исполнительную власть более расширительно, проводя значительные военные операции без официального разрешения. Поведение Трампа позволяет предположить, что он следует второй модели, а не первой.

Вопрос полномочия военных сил остается нерешенным и становится все более актуальным, поскольку военные технологии, операции дронов и контртеррористическая деятельность продолжают стирать традиционные различия между военными действиями и правоохранительной деятельностью. Будут ли будущие администрации уважать полномочия Конгресса или продолжат тенденцию расширения исполнительной власти, отчасти зависит от того, заявит ли Конгресс о себе как о равноправной ветви власти в принятии военных решений. Неоднозначные результаты последних президентских выборов показывают, что при отсутствии решимости Конгресса президентские претензии на широкую военную власть, скорее всего, будут продолжаться независимо от того, какая партия займет Белый дом.

Понимание этой сложной истории имеет важное значение для информированных гражданских дебатов о военной ответственности и демократическом управлении. Ссылка Трампа на президентский прецедент, хотя и содержит фактические элементы, представляет собой выборочную историческую память, которая упускает из виду его собственный отход от традиционных ограничений исполнительной власти. Пока американская демократия пытается найти правильный баланс между быстрыми действиями исполнительной власти и демократической подотчетностью, исторические прецеденты, созданные Рейганом, Бушем, Клинтоном и Обамой, дают поучительные уроки о продолжающемся напряжении между президентской властью и законодательной властью в вопросах войны и мира.