Військові сили Ірану: чи має Конгрес слово після 60 днів?

Коли військові операції в Ірані наближаються до другого місяця, у Вашингтоні виникли фундаментальні питання щодо президентських військових повноважень і конституційних повноважень. Науковці-юристи та конституційні експерти дедалі частіше говорять про те, чи адміністрація Трампа діє в межах своїх законних рамок, чи для підтримки конфлікту після початкового 60-денного порогу, встановленого федеральним законом, потрібно схвалення Конгресу.

Акт про військові повноваження 1973 року, знаковий законодавчий акт, прийнятий після війни у В’єтнамі, чітко вимагає від президента повідомляти Конгрес протягом 48 годин про введення збройних сил у військові дії. Крім того, закон передбачає, що такі операції не можуть тривати понад 60 календарних днів, якщо Конгрес спеціально не санкціонує їх продовження шляхом оголошення війни або дозволу на використання військової сили. Цю часову структуру було розроблено, щоб запобігти надмірним діям виконавчої влади та забезпечити демократичний контроль за тривалими військовими зобов’язаннями.

Експерти з конституційного права наголошують, що початкова мета Закону про військові повноваження полягала в тому, щоб збалансувати повноваження президента в надзвичайних ситуаціях із наглядом Конгресу за розширеними військовими операціями. «60-денне вікно надає президенту необхідну гнучкість для реагування на негайні загрози, — пояснює д-р Майкл Чен, професор конституційного права Джорджтаунського університету, — але крім цього, Конституція чітко передбачає спільний процес прийняття рішень між виконавчою та законодавчою гілками влади».

Однак політична реальність у Конгресі видається значно складнішою, ніж передбачає проста правова база. Замість того, щоб докласти скоординованих зусиль, щоб відновити інституційну владу над військовими операціями, багато законодавців, здається, схильні взагалі уникати конфронтації. Це небажання зумовлене багатьма факторами, зокрема партійними розбіжностями, бажанням не сприймати себе як перешкоду національній обороні та справжньою складністю розробки законодавства, яке заднім числом стосується виконавчих дій.

Динаміка реакції Конгресу виявляє глибшу напругу всередині самого законодавчого органу. Члени президентської партії часто віддають перевагу гнучкості виконавчої влади та міжнародній довірі, стверджуючи, що обмеження президентських дій під час військових конфліктів підривають американські інтереси за кордоном. І навпаки, члени опозиційних партій стикаються з важким розрахунком того, чи виклик адміністрації щодо військових повноважень служить інтересам їхніх виборців чи впливає на уявлення про слабкість у питаннях національної безпеки.

Деякі спостерігачі Конгресу відзначають, що протягом останніх десятиліть інституція дедалі неохоче виконує свої конституційні військові повноваження. Останнє офіційне оголошення війни відбулося в 2001 році, під час санкціонування військових дій в Афганістані. З того часу військові зобов’язання поширилися через менш формальні механізми, включаючи широкі дозволи на використання військової сили, які надають широкі повноваження президента. Цей інституційний дрейф поступово змістив баланс сил у бік виконавчої гілки влади, створивши прецеденти, через які Конгресу важко відновити свої повноваження заднім числом.

Особливі обставини, пов’язані з операціями в Ірані, ще більше ускладнюють дії Конгресу. Початкове військове зіткнення відбулося у відповідь на те, що адміністрація охарактеризувала як безпосередню загрозу, яка зазвичай належить до визнаних повноважень президента як головнокомандувача. Завдання Конгресу полягає в тому, щоб визначити, в який момент оборонна відповідь перетворюється на наступальну операцію, що вимагає незалежного законодавчого дозволу. Ця відмінність має величезну вагу як у правовому, так і в політичному контексті.

Кілька законодавчих стратегій теоретично можуть вирішити цю ситуацію, кожна з яких має певні політичні наслідки. Конгрес міг би прийняти закон, який вимагає від адміністрації отримати чіткий дозвіл на продовження діяльності після 60-денного вікна. В якості альтернативи законодавці можуть виробити вузький дозвіл, обмежений за тривалістю та географічним масштабом, що дозволить продовжувати військові дії, здійснюючи значний нагляд. Третій варіант полягає в тому, що Конгрес фактично визнає проблему, дозволяючи спливти 60-денний період без офіційних дій, таким чином неявно приймаючи рішення виконавчої влади щодо військової необхідності.

Практичні перешкоди для дій Конгресу заслуговують на ретельне вивчення. По-перше, розробка законодавства, яке задовольняє обидві палати, вимагає суттєвої згоди щодо відповідного обсягу президентських військових повноважень. По-друге, з самою адміністрацією потрібно було б проконсультуватися щодо будь-яких запропонованих заходів, що може створити потенційні ускладнення під час переговорів. По-третє, члени повинні зважити свої конституційні зобов’язання з уподобаннями виборців і партійною динамікою. Ці пересічні тиски часто призводять до законодавчого паралічу.

Науковці-міжнародники додають ще один вимір дискусії, зазначаючи, що Статут Організації Об’єднаних Націй і різні міжнародні договори обмежують військові дії навіть за межами національного законодавства. Ці інструменти зазвичай вимагають, щоб військові операції були пропорційними, мали оборонний характер і проводилися через відповідні міжнародні канали, коли це можливо. Взаємодія між внутрішнім законодавством США та міжнародними правовими зобов’язаннями створює додаткову складність як для прийняття рішень виконавчою владою, так і для контролю з боку Конгресу.

Політичний розрахунок, з яким стикаються окремі законодавці, особливо гострий для тих, хто представляє округи зі значними військово-промисловими інтересами або військовими об’єктами. Ці представники повинні збалансувати справжню стурбованість національною безпекою з інституційними обов’язками та інтересами учасників. Крім того, партійний склад Конгресу означає, що союзники президента можуть активно протистояти спробам обмежити виконавчу владу, тоді як члени опозиції намагаються сформулювати законні конституційні проблеми, не здаючись обструкціоністами.

Історичний прецедент дає обмежені вказівки щодо поточної ситуації, оскільки попередні Конгреси по-різному реагували на військові дії президента. У деяких випадках Конгрес рішуче стверджував повноваження військових повноважень, тоді як в інших спостерігалася дивовижна пасивність. Ці невідповідності відображають мінливе розуміння виконавчої влади та коливання політичної долі чинних президентів і більшості в Конгресі.

Ширші наслідки бездіяльності Конгресу виходять за межі безпосередньої ситуації в Ірані. Якщо Конгрес дозволяє закінчити 60-денне вікно, не вимагаючи чіткого дозволу на продовження військової участі, це створює прецедент, який ускладнює оскарження майбутніх виконавчих дій. Згодом ця інституційна згода розмиває конституційну систему стримувань і противаг, спрямовану на управління повноваженнями президента щодо ведення війни. Науковці-юристи попереджають, що повторювані цикли прихованої згоди Конгресу поступово змінюють конституційну практику в бік збільшення повноважень виконавчої влади.

Деякі члени Конгресу почали висловлювати занепокоєння з приводу такої траєкторії, розпочавши закулісне обговорення відповідних законодавчих заходів. Однак ці розмови залишаються попередніми і ще не вилилися в конкретні законодавчі пропозиції, які отримали б широку підтримку. Вікно для таких дій залишається відкритим, але поступово звужується з наближенням 60-денного терміну.

Остаточне вирішення цього конституційного питання, швидше за все, залежатиме від факторів, що виходять за рамки юридичної доктрини, включаючи розвиток військової ситуації, громадську думку та політичні розрахунки керівництва Конгресу. Тим не менш, експерти з конституційного права постійно стверджують, що значуща участь Конгресу в цьому питанні залишається як юридично необхідною, так і інституційно бажаною, незалежно від конкретного результату, якого врешті досягнуть законодавці.

По мірі того, як розгортаються дебати, фундаментальна напруга між ефективністю виконавчої влади та демократичною підзвітністю продовжує визначати американську конституційну практику. Розв’язання цієї конкретної військової сутички може зрештою розкрити багато про сучасний баланс влади між гілками влади та зобов’язання обраних представників зберігати інституційну владу у справах війни та миру.